Opdateret: Torsdag den 24. februar 2011

Svenske erfaringer med udbud af plejecentre

Af Martin Haaning og Thomas Westergaard-Kabelmann, Rambøll Management

De former for konkurrenceudsættelse, der primært har været anvendt i forhold til velfærdsydelser i Sverige, er udlicitering og frit valg. Udlicitering anvendes især på ældreplejeområdet, mens frit valg primært anvendes på skoleområdet og på børnepasningsområdet. Udlicitering og frit valg kræver eksistens af et marked for velfærdsydelser med et tilstrækkeligt antal eksterne leverandører, og i Sverige er dette ikke mindst sket gennem afknopning. Det vil sige, hvor en eller flere ansatte danner en virksomhed med det formål at overtage en institution eller visse opgaver, som tidligere blev udført i offentligt regi. Afknopning er ikke pt. særligt udbredt i Danmark, men indgår f.eks. som en af de muligheder, Regeringens Vækstforum behandler i sine forslag til initiativer vedrørende øget privat og offentlig konkurrence.[1]  

Givet denne generelle udvikling inden for velfærdsområderne er der også inden for pleje- og omsorgsydelser et større og et mere modent marked i Sverige end i Danmark. Dette giver sig som udgangspunkt udslag i, at en større andel af kommunerne har gennemført udliciteringer samt, at der findes flere leverandører på markedet, men også ved, at forholdene imellem kommunerne og de private leverandører er meget fleksible.

Fokus på samarbejde
Helt konkret er der i de indgåede kontrakter imellem leverandører og kommuner et højt fokus på samarbejde frem for på detaljerede kravspecifikationer[2]. Dette kan, ifølge adspurgte svenske kommuner, i høj grad henføres til den store erfaring som kommunerne i dag har inden for udlicitering af pleje- og omsorgsopgaver.

Siden de første udbud af plejecentre i starten og midten af 1990’erne er der således sket en udvikling i kontraktforholdene mellem de svenske kommuner og de private leverandører. Hvor kontrakterne i begyndelsen var meget detaljerede og udspecificerede, er de i dag mere fleksible. Til illustration byder de private leverandører i dag blot ind med en døgnpris, når et plejecenter sendes i udbud. I Danmark, hvor markedet er lille og relativt nyetableret, byder leverandørerne ofte ind med et udtømmende priskatalog på de ydelser, der skal leveres i forbindelse med driften. I adspurgte svenske kommuner vurderer man, at ydelsesafhængige priser er unødvendige, idet en døgnpris i gennemsnit afspejler omkostningen ved at levere pleje til beboerne.

Udgangspunktet og erfaringen i de fleste svenske kommuner synes derfor at være, at de private leverandører lever op til de kvalitetskrav, der specificeres i kontrakterne, og at borgerne og medarbejderne er tilfredse på de private plejecentre. Udbudsomkostninger vurderes ikke som værende af betydning, da erfaringen har været, at disse er minimale sammenlignet med den gevinst, der kan opnås ved udlicitering.

Effekter ved udbud
Konkrete vurderinger af effekterne fra konkurrenceudsættelse af plejecentre i svenske kommuner findes i Udbudsrådets analyse fra 2009[3], og her beskrives blandt andet, hvorledes Helsingborg Kommune i 2007 besluttede at sende fem af kommunens 20 plejecentre i udbud. Baggrunden var en formuleret målsætning om gennem konkurrenceudsættelse at øge kvaliteten, kreativiteten og omkostningseffektiviteten i kommunens aktiviteter. Ét af disse plejecentre var Murteglet med 56 pladser, som den private virksomhed Carema vandt retten til at drive i en fem-årig periode. Carema modtager en døgnbetaling pr. belagt plads på Murteglet.

Effekterne af at udlicitere plejecentret Murteglet er undersøgt ved at sammenligne de totale årlige driftsomkostninger ved fuld belægning før og efter konkurrenceudsættelse, hvilket svarer til henholdsvis kommunal og privat drift. I beregningen anvendes de kommunale døgnudgifter pr. belagt plads, som Helsingborg Kommune selv estimerede i forbindelse med udbuddet. Resultaterne viser, at Helsingborg Kommune sparede godt 1,8 mio. SEK pr. år på at udlicitere Murteglet, svarende til 8 procent af de kommunale udgifter.

Generelt vurderes udlicitering af ældrepleje at have haft en positiv effekt på produktiviteten i de svenske kommuner. Undersøgelser viser således, at udlicitering for knap 60 procent af kommunerne medførte besparelser, mens det i 22 procent af tilfældene medførte en forøgelse af udgifterne[4]. Disse tal dækker over en vis forskel mellem plejecentre og hjemmepleje. Således havde 70 procent af de undersøgte kommuner realiseret besparelser inden for hjemmepleje, imens knap 52 procent havde realiseret besparelser på drift af plejecentre.

I et fåtal af tilfældene har man dokumenteret kvalitetsforringelser, men her har årsagen i langt de fleste tilfælde skulle findes i ændrede kravspecifikationer i de indgåede kontrakter mellem kommunerne og de private leverandører. Kvalitetsforringelserne var med andre ord en konsekvens af kommunalpolitiske prioriteringer frem for manglende evne til at opfylde kravene fra privat side. Hvad angår effekter på bruger- og medarbejdertilfredshed indikerer undersøgelserne, at udlicitering har medført større eller uændret tilfredshed. I undersøgelserne af medarbejdertilfredshed blev det fremhævet, at medarbejderne hos de private leverandører i højere grad føler, at de har mulighed for at tage initiativ og påvirke egen arbejdssituation.

Frygt for leveringssvigt
I de danske kommuner er en af de oftest nævnte barrierer for konkurrenceudsættelse af plejecentre, at en udlicitering introducerer en risiko for, at den eksterne leverandør ikke kan leve op til sine forpligtelser og måske endda i værste tilfælde går konkurs, hvorved forsyningssikkerheden trues.

I den svenske kommune Ängelholm gik en privat leverandør konkurs kort tid efter, at leverandøren var blevet valgt til at drive et af kommunens plejecentre ved konkurrenceudsættelse. Forsyningssikkerheden blev dog aldrig kompromitteret, idet kommunen valgte at gå ind og genovertage driften af plejecentret. Dette var ifølge kommunen forbundet med relativt få omkostninger, idet man blot overtog personale fra den private leverandør. Den private leverandør var en mindre virksomhed med moderat markedserfaring, der havde budt ind med væsentlig lavere priser end de andre private leverandører, der havde afgivet tilbud.

Samlet set er der således generelt positive erfaringer med udbud af driften af plejecentre i Sverige – og privat drift er en naturlig del af det mulighedsrum, de svenske kommuner har i forhold til at sikre en effektiv drift af deres plejecentre. Mere konkret har der i Sverige været opnået en ikke ubetydelig besparelse på området gennem årene.